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Pesi e contrappesi della normativa relativa al soccorso in mare e al contrasto all’immigrazione clandestina


Il D.P.R. n° 662/1992 attua la legge di adesione alla convenzione internazionale sulla “Ricerca ed il salvataggio marittimo”, adottata ad Amburgo nel 1979.

Quest’ultima, come anche la convenzione Solas, si fonda sul principio della “cooperazione internazionale”.

Le zone di ricerca e salvataggio sono ripartite d’intesa con gli altri Stati interessati. Tali zone, inoltre, non corrispondono necessariamente alle frontiere marittime esistenti.

L’area S.A.R. (Search and Rescue) di responsabilità dell’Italia, si estende per circa 500.000 km2. Tale competenza si estende anche al di fuori della suddetta area, allorquando:

  1. sia la prima autorità SAR a ricevere la richiesta di soccorso.
  2. quando non ci sia assunzione di coordinamento del soccorso stesso, da parte di un’altra autorità SAR.

Il nostro Paese possiede un centro nazionale di coordinamento generale dei servizi di soccorso marittimo (Comando Generale delle Capitanerie di Porto), quindici centri secondari (Direzioni Marittime) e 101 unità costiere di guardia (Comandi di Porto).

In base all’art. 98 della Convenzione Unclos del 1982, ogni Stato deve esigere che il comandante di una nave che batte la sua bandiera, nella misura in cui gli sia possibile adempiere senza mettere a repentaglio la nave, l’equipaggio o i passeggeri, presti soccorso a chiunque sia trovato in mare in condizioni di pericolo.

L’art. 69 del Codice della Navigazione afferma che l’Autorità Marittima, che abbia notizia di una nave in pericolo ovvero di un naufragio o di altro sinistro, deve immediatamente provvedere al soccorso.

Ebbene, il primo punctum dolens è proprio quello del rispetto del suddetto principio di “Cooperazione tra Stati”. Negli ultimi periodi infatti, troppe volte, l’Italia si è trovata ad operare completamente sola.

Altro problema, poi, riguarda la zona SAR della Libia o delle “Libie”, dato che ad oggi non vi è ancora un’unica autorità di governo.

Ebbene, da poche settimane l’International Maritime Organization (IMO) ha inserito nei suoi database una zona SAR libica con l’indicazione di una relativa centrale operativa di coordinamento.

Alcuni dubbi permangono, però, sul fatto che, come afferma autorevole dottrina[1], l’istituzione di una zona SAR è intrinsecamente subordinata alla circostanza che lo Stato parte della Convenzione, sia in grado di garantire l’operatività continua ed efficace dei servizi di ricerca e soccorso nell’area di propria competenza.

Proprio al riguardo, l’Italia è attiva, anche stavolta da sola, nella formazione di personale della Guardia Costiera libica e le dieci motovedette Cp classe 500 e le due navi da 27 metri che vengono ora cedute a titolo gratuito, si aggiungono alle dieci che il nostro Paese aveva già donato l’anno scorso.

Quindi, sembrerebbe che anche la Libia, o almeno parte di essa, sia in procinto di poter vantare il cosiddetto “place of safety”.

Ed invero, il Capitolo 1, Art. 1.3, co. 2 della Convenzione di Amburgo, definisce il “Salvataggio” come l’operazione destinata a ripescare le persone in pericolo ed a prodigare loro, le prime cure mediche o altre di cui potrebbero aver bisogno ed a trasportarle in un “luogo” sicuro.

Quindi, in caso di soccorso di migranti in mare, bisogna stabilire il “place of safety” (POS), il cosiddetto luogo sicuro, determinato dall’Autorità SAR, in coordinamento con il ministero dell’Interno.

A specificare il suddetto significato, interviene l’annesso 34 del 20 Maggio 2004 che afferma che Un luogo di sicurezza è una “località in cui le operazioni di salvataggio sono considerate terminate”.  Ed è anche un luogo in cui la sicurezza dei sopravvissuti non è più minacciata e dove i loro bisogni umani di base, come cibo, riparo e bisogni medici, possono essere soddisfatti.  Inoltre, è un luogo da cui possono essere effettuati accordi di trasporto per la destinazione successiva o finale dei superstiti.

Una nave che assiste non dovrebbe essere considerata un luogo di sicurezza basato unicamente sul fatto che i superstiti non sono più in pericolo immediato una volta a bordo della nave.

Quindi, anche se la nave è in grado di accogliere in sicurezza i superstiti e può fungere da luogo temporaneo di sicurezza, dovrebbe essere esonerata da questa responsabilità non appena si possono effettuare accordi alternativi.

Un luogo di sicurezza può essere a terra, o può essere a bordo di un’unità di soccorso o di altra nave o impianto adatto in mare che può servire come luogo di sicurezza fino a quando i superstiti sono sbarcati alla loro prossima destinazione.

Le convenzioni, come modificate, indicano che la consegna in un luogo di sicurezza deve tener conto delle circostanze particolari del caso.  Tali circostanze possono comprendere fattori quali la situazione a bordo della nave ausiliaria, le condizioni di scena, le esigenze mediche e la disponibilità di mezzi di trasporto o altre unità di soccorso.  Ogni caso è unico, e la selezione di un luogo di sicurezza può avere bisogno di tenere conto di una varietà di fattori importanti.

I governi dovrebbero cooperare tra loro per fornire i luoghi di sicurezza idonei ai superstiti dopo aver esaminato i fattori e i rischi rilevanti.

Ovviamente, vi è la necessità di evitare lo sbarco nei territori in cui si minacciano le vite e le libertà di coloro che sostengono una fondata paura di persecuzione.

Ebbene, è doveroso aggiungere, inoltre, che il Ministro delle Infrastrutture e Trasporti, ai sensi dell’art. 83 codice della navigazione, può limitare o vietare il transito e la sosta di navi mercantili nel mare territoriale, per motivi di ordine pubblico e sicurezza della navigazione.

Il comandante del porto, invece, secondo l’art. 62 codice della navigazione, regola e vigila l’entrata e l’uscita, il movimento gli ancoraggi e gli ormeggi delle navi.

Ai sensi dell’art. 65 c.d.n. regola e vigila il carico, scarico, imbarco e sbarco dei passeggeri.

Ed ex art. 81 c.d.n., provvede per tutto quanto concerne in genere la sicurezza e la polizia del porto o dell’approdo e delle relative adiacenze.

Al riguardo, è opportuno citare l’art. 19 della Convenzione Montego Bay ratificata L. 689/1994, secondo cui il passaggio di nave straniera è inoffensivo fintanto che non arreca pregiudizio alla pace, al buon ordine e alla sicurezza dello Stato Costiero.

Il Co. 2 lett. g) sancisce che il passaggio di nave straniera è pregiudizievole per la pace, la sicurezza e l’ordine dello Stato costiero, per il carico o scarico di materiali, valuta, persone in violazione delle leggi e dei regolamenti doganali, fiscali, sanitari o di immigrazione vigenti nello Stato Costiero.

Inoltre, il T.U. Immigrazione 286/1998, all’art. 10, disciplina i cosiddetti “Respingimenti”:

Il co.1 afferma che la polizia di frontiera respinge gli stranieri che si presentano ai valichi di frontiera senza avere i requisiti richiesti dal presente testo unico per l’ingresso nel territorio dello Stato.

Il secondo comma, aggiunge, inoltre, che il respingimento con accompagnamento alla frontiera è altresì disposto dal questore nei confronti degli stranieri:

  1. che entrando nel territorio dello Stato sottraendoli ai controlli di frontiera, sono fermati all’ingresso o subito dopo;
  2. che, nelle circostanze di cui al comma 1, sono stati temporaneamente ammessi nel territorio per necessità di pubblico soccorso.

Ai sensi del co. 3, il vettore che ha condotto alla frontiera uno straniero privo dei documenti di cui all’articolo 4, o che deve essere comunque respinto a norma del presente articolo, è tenuto a prenderlo immediatamente a carico ed a ricondurlo nello Stato di provenienza, o in quello che ha rilasciato il documento di viaggio eventualmente in possesso dello straniero. Tale disposizione si applica anche quando l’ingresso è negato allo straniero in transito, qualora il vettore che avrebbe dovuto trasportarlo nel Paese di destinazione rifiuti di imbarcarlo o le autorità dello Stato di destinazione gli abbiano negato l’ingresso o lo abbiano rinviato nello Stato.

Però, è di fondamentale importanza il quarto comma, secondo cui, le disposizioni dei commi 1, 2 e 3 e quelle dell’articolo 4, commi 3 e 6, non si applicano nei casi previsti dalle disposizioni vigenti che disciplinano l’asilo politico, il riconoscimento dello status di rifugiato ovvero l’adozione di misure di protezione temporanea per motivi umanitari.

Tra i poteri del Ministro dell’Interno, poi, vanno annoverati quelli dell’art. 11 del T.U. in esame, relativi al “potenziamento e al coordinamento dei controlli di frontiera”.

Il co. 1-bis. Il Ministro dell’interno, sentito, ove necessario, il Comitato nazionale per l’ordine e la sicurezza pubblica, emana le misure necessarie per il coordinamento unificato dei controlli sulla frontiera marittima e terrestre italiana. Il Ministro dell’interno promuove altresì apposite misure di coordinamento tra le autorità italiane competenti in materia di controlli sull’immigrazione e le autorità europee competenti in materia di controlli sull’immigrazione ai sensi dell’Accordo di Schengen.

Co. 3. Nell’àmbito e in attuazione delle direttive adottate dal Ministro dell’interno, i prefetti delle province di confine terrestre ed i prefetti dei capoluoghi delle regioni interessate alla frontiera marittima promuovono le misure occorrenti per il coordinamento dei controlli di frontiera e della vigilanza marittima e terrestre, d’intesa con i prefetti delle altre province interessate, sentiti i questori e i dirigenti delle zone di polizia di frontiera, nonché le autorità marittime e militari ed i responsabili degli organi di polizia, di livello non inferiore a quello provinciale, eventualmente interessati, e sovrintendendo all’attuazione delle direttive emanate in materia.

Co. 4. Il Ministero degli affari esteri e il Ministero dell’interno promuovono le iniziative occorrenti, d’intesa con i Paesi interessati, al fine di accelerare l’espletamento degli accertamenti ed il rilascio dei documenti eventualmente necessari per migliorare l’efficacia dei provvedimenti previsti dal presente testo unico, e per la reciproca collaborazione a fini di contrasto dell’immigrazione clandestina.

Da segnalare, ancora, il Prot. 4 della Cedu, art. 4, che sancisce il divieto di espulsioni collettive di stranieri, e la Convenzione di Ginevra sullo statuto dei rifugiati del 1951.

L’art. 33 di quest’ultima, pone il particolare divieto secondo cui nessuno Stato contraente espellerà o respingerà, in qualsiasi modo, un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche.
Il secondo comma, però, afferma che tale disposizione non può essere fatta valere da un rifugiato se per motivi seri egli debba essere considerato un pericolo per la sicurezza del paese in cui risiede oppure costituisca, a causa di una condanna definitiva per un crimine o un delitto particolarmente grave, una minaccia per la collettività di detto paese.

Ed invero, se parte della dottrina ha sostenuto più volte la violazione di queste ultime normative internazionali, il prof. di diritto internazionale Natalino Ronzitti, ha affermato[2] che queste norme internazionali sono state elaborate per un altro contesto. La convenzione sul diritto del mare, la convenzione di Amburgo sul soccorso e salvataggio, riguardavano un altro contesto, cioè dei naufragi di carattere occasionale, non riguardava l’emigrazione. Quindi noi dobbiamo metterci in testa di elaborare delle nuove regole a questo riguardo, altrimenti non si va avanti con questo ragionamento. Ad esempio c’è stata la sentenza “Hirsi” di condanna nei confronti dell’Italia, per cui erano stati espulsi verso la Libia da navi di soccorso italiane dei migranti e allora si è parlato di espulsioni collettive. Ma questo, a mio avviso, non sta né in cielo né in terra. Espulsione collettiva significa che dal territorio italiano tu espelli determinate persone collettivamente. Quindi anche questo va tenuto in considerazione.

Quindi si possono chiudere i porti in certi contesti per determinate navi che operano in alto mare perché possono dirigersi verso altri contesti”.

In ultimo, è opportuno citare quanto affermato dall’Ammiraglio Lolli, ovvero che bisognerebbe adottare la stessa politica che si adottò in Albania agli inizi degli anni ’90, cioè “fornire aiuti concreti alla popolazione, eliminare la fame, e ricostruire quei Paesi devastati”.

In conclusione, in virtù delle suddette argomentazioni, sarebbe auspicabile innanzitutto una normativa unitaria, più precisa, ma soprattutto condivisa da tutti i Paesi dell’UE e del Mediterraneo.

Indispensabile, poi, una stabilizzazione politica ed economica della Libia; ma il punto su cui bisognerebbe concentrarsi maggiormente, è la nascita di una politica concreta, da parte dell’UE, di cooperazione e sviluppo nel continente africano.

[1] Umberto Leanza e Fabio Caffio.

[2] https://www.raiplay.it/video/2018/06/Unomattina-Estate-801dd9c5-43f8-42ea-bb30-3b77b2a2fdc2.html

Articolo a cura del dott. Fabrizio Salvi

Articolo pubblicato da

Dott. Fabrizio Salvi
Redattore

Fabrizio Salvi si è laureato in Giurisprudenza alla Federico II di Napoli.

E’ abilitato alla professione di Avvocato.

Si è specializzato in “Intelligence e Sicurezza Nazionale” presso la Cesare Alfieri di Firenze.

Ha completato un master presso la Luiss di Roma in “Gestione delle Risorse Umane.

Ha completato un master di II livello in “Relazioni Internazionali e Studi Strategici”.

E’ Autore del romanzo “Mykonos – L’ultimo viaggio della generazione perduta”, presentato presso la sede ADG il 31 luglio 2017.

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